一个产业的形成和发展不仅受市场供需因素的影响，而且也受制度因素的制约。所谓制度因素，主要反映在经济活动主体的行为规则、行为规范的具体组合上，即经济资源配置的合理和政策内容的具体化。经济活动主体是由微观主体制度、中观主体的行业管理制度、宏观的政府管理制度构成。在我国高尔夫产业发展过程中，微观主体已完全按市场规律运作。 　　首先是高尔夫球会的投资主体多元化，主要是外资企业和民间资本。高尔夫球会产权明晰，球场建设和经营以获取未来收益为主要目的，产生较高的运作效率和较大的经济活力。其次，高尔夫经济是依靠消费者的力量来推动。高尔夫消费者主要是外商、国内企业家和高收入居民，自主选择消费。第三，职业球手是在市场环境中产生。球手不拿国家一分钱的工资，如我国著名高尔夫球手张连伟代表中国参加世界各地的比赛，也完全是一种市场行为。 　　一、高尔夫产业发展的制度障碍分析 　　高尔夫产业微观主体市场机制配置资源的行为受到了中宏观制度缺位的制约。到目前为止，从中央到地方，缺乏协调或指导高尔夫产业发展的统一组织机构。中观行业管理、宏观政府产业制度、产业政策、行业标准不完善或缺位，导致高尔夫产业发展缺乏规范性、规划性和协调性。造成微观主体的市场行为受到制度因素的制约。 　　1.缺乏协调高尔夫产业发展的有效机构 　　目前唯一合法的与高尔夫有关的行业协会是中国高尔夫球协会，但因受到自身主管部门业务的局限，对产业发展的指导具有明显的局限性。首先，中国高尔夫球协会在本质上是体育行政管理部门的附属机构，从机构人员构成和管理内容上看带有很强的行政色彩和部门特征，作为行业组织的职能被削弱，无法全方位为高尔夫企业发展服务，自然就得不到高尔夫球场等企业的支持。其次，现有中国高尔夫球协会的功能定位主要是负责赛事活动的组织和对职业球手的管理，尽管在赛事管理方面发挥了一定的作用，但职能的局限使中国高尔夫球协会，很难真正代表高尔夫球会及相关企业的共同利益，也就是说现有协会不可能完全反应出企业的要求。这一现状的客观现实就是微观主体缺乏和中央政府谈判以及反映制度需求的有效渠道，其结果是球场建设标准、产业发展所涉及到的政策等缺位。微观主体只能采用其他渠道获得球场用地，而没有能将强烈的制度需求愿望转化为微观主体的集体行动，导致球场建设处在无序的状态、球场管理和经营缺乏引导、高尔夫市场缺少规范等。再次，高尔夫产业发展需要与各个不同行政部门（如国土资源部门、农林业部门、环保部门、地方政府）政策法规的相互协调。目前的中国高尔夫球协会，无论从对等原则还是代表行业的权威性，显然难以与产业发展所需涉及到的相关部门协调。 　　高尔夫产业是“土地资源和运动休闲”相结合的综合性休闲经济。高尔夫产业的核心产品是球场，其构成要素是土地、草坪、园林等，从传统归口管理来说应是农林部门，但高尔夫作为一个新型产业是完全的市场化运作。因没有归口管理部门导致高尔夫协会受现有的《社会团体管理条例》的束缚，像“全国高尔夫球场总经理联谊会”这一自发性的行业组织，就无法取得合法地位，当然它的功能和作用就无法得到发挥。行业管理体制的缺位造成高尔夫产业发展的无序和资源浪费，是影响产业发展的重要因素。 　　2.高尔夫产业发展的政策缺位 　　我国高尔夫产业经过20年的发展，业界人士越来越认识到制度作为影响产业发展的一种经济要素，在推动产业发展中具有巨大作用。因缺乏协调高尔夫产业发展的有效行业管理机构，导致没有相应的机构来研究高尔夫产业发展中的问题和客观反应企业的呼声，也就不会有相应的政策出台。可以说，我国的高尔夫产业发展是缺乏政策支撑的。至今，国家及其相关部门还没有专门出台过关于高尔夫产业发展的文件，没有以政府名义召开过专门的会议，导致对是否发展高尔夫产业在舆论上争论不休，如何发展高尔夫在思想上认识不一。高尔夫产业发展缺乏中宏观制度的协调，就容易出现微观主体运作过程中的市场失灵，如环境污染、占用耕地等问题出现。高尔夫市场规则缺乏，将导致市场失灵现象得不到抑制，为此，政府就会采用高强度的行政干预，如实施严格的土地使用限制等，这又会造成资源配置的扭曲，并为寻租活动的产生提供了土壤。政策不明确也抑制了市场的消费需求，影响了高尔夫产业发展。因此，高尔夫产业政策的完善，可以避免或减少使用行政手段干预，以便利用经济杠杆和经济手段来营造微观主体发展的环境，调节和引导高尔夫产业发展。建立健全政策支撑体系是高尔夫产业发展的核心动力和内在要求。 　　二、高尔夫产业发展的制度创新 　　制度因素是微观主体市场化运作的保证。有效的制度安排不仅可以矫正市场失灵，解决微观主体在高尔夫产业发展中占用耕地、环境生态污染、球场养护中的农药污染等问题；而且可以解决因政府决策失误所造成的政策扭曲，保证产业发展的稳定性。制度还可以保证高尔夫发展与当地的生产力发展的水平和本地区资源的优势和区位条件相结合。现阶段，高尔夫产业进入可持续发展轨道的关键是建立和完善高尔夫的政策、法规和制度。 　　1.建立和完善高尔夫产业管理协调组织 　　行业协会是对一个国家、地区产业发展起着重要作用的权威性社会中介机构。在西方发达国家，行业协会在管理成员企业上的作用超过了政府。建立和完善我国高尔夫行业协会的功能就成为协调高尔夫产业发展的一个重要因素。 　　首先，高尔夫协会实现民间化的解决方案。政府是一个拥有强制力的市场经济的执法者和行为规范的调节者，但不是企业和行业协会的上级主管部门。行业协会是企业为了维护自身的利益而依法设立的具有独立主体地位的非营利性社团法人。 　　高尔夫协会必须是由高尔夫企业经营者基于共同利益的需要实行联合的组织，成员企业可以根据实际情况和自身需要，选择接受或不接受协会服务。中国高尔夫协会解决方案一是在现有的中国高尔夫球协会基础上，与全国高尔夫球场总经理联谊会合并，打破行政归属的局限，采用民间化运作模式，建立公开、透明的运作体系、公平合理的制度环境转变而成。解决方案二，采用美国USGA和PGA的二元模式。现有中国高尔夫球协会专门负责职业赛事的管理。另外，在全国高尔夫球场总经理联谊会基础上建立专为高尔夫产业发展服务的行业协会。协会下面应由相关专业领域的专家组成产业发展所需要的各类专业委员会。所以，高尔夫协会无论采用哪种解决方案都应按市场规律和国际惯例运作，突出企业与行业利益，用服务吸引全国的高尔夫球场及相关企业入会。协会只有通过向企业提供全面服务，企业履行交纳会费、支持协会活动等义务，才能解决社会地位、生存发展及工作经费等问题。这样高尔夫协会在中国高尔夫市场发育中就具有了举足轻重的地位。 　　其次，完善高尔夫协会的功能。皇家古远高尔夫俱乐部（R&A）和美国高尔夫协会（USGA），对高尔夫的指导涉及到球场建造标准等方方面面。现有高尔夫球协会显然在功能定位上满足不了高尔夫产业发展的需要。建立或完善真正代表成员企业利益的中国高尔夫协会，才能适应中国高尔夫市场发展的需要。高尔夫协会应承担中观和微观、执行与技术性的事务，作为民间组织把工作重点集中在协调行业关系、研究产业政策、指导协会工作等行业问题，开展调研，提出政策建议，协调国际交流等方面。功能完善、定位明确的高尔夫协会，才能发挥社会中介组织作用。一是维护市场秩序，强化行业自律管理。协会向会员单位宣传政府的有关政策、法律、法规，促进企业遵守国家法律、提高企业管理水平和技术水平。形成有效的自律性管理机制，制订行业自律公约，督促会员共同遵守；规范企业竞争行为和本行业从业者的行为，使其严格地遵守政府的政策法规，防止危害本行业整体利益的行为的发生和蔓延，使行业的行为统一到效率最佳状态。其次，协会代表成员利益，为行业发展服务。向政府有关部门反映会员单位中带有普遍性的问题和合理要求，反映行业呼声的义务，为政府宏观决策起参谋作用；协调会员间的相互关系，开展调查研究，为行业发展和政府决策提供建议；对外以民间组织身份开展国际交流与合作；承办政府主管部门交办的工作。再次，关注市场问题，为行业提供专业性服务。协会向会员提供国内外本行业的有关信息、资料和咨询服务；组织有关本行业发展问题的研讨和经验交流，推动和督促会员单位提高服务质量和管理水平；根据行业发展的需要，开展业务培训活动。 　　2.出台高尔夫产业发展的产业政策 　　高尔夫产业发展不仅有利于城市居民的休闲水平提高，而且增加对荒地的利用价值，改善球场所在地环境和经济增长方式，并成为吸引外地游客的主要目的地。高尔夫在我国是一个新兴产业，需要制定相关的法规和制度。如球场用地规划，球场建设标准、球场投资者权益的保护、球场建设中的环境保护问题、土地资源使用问题等，来扶持和促进其发展。制度的功效在于通过一系列的规则来界定交易主体间的相互关系，提高信息的透明度，减少行政审批事项，提高政府管理决策程序的科学化和透明度，从而减少经济活动中不确定性，增强微观主体行为的规范性与可预期性。有效制度安排的直接结果将激发微观主体的积极性和创造性，促进资本、土地、劳动技术和知识这些生产要素合理组合与优化配置，同时可以有效地减少因信息不对称、以及人们的机会主义行为而造成资源浪费和效率低下。 　　政府明确的高尔夫产业政策，有利于规范有序的市场体系，弥补市场机制的局限或缺陷，有效解决产业发展过程中的社会和公共问题，为产业发展营造良好的市场运行的外部环境。科学的土地的分类及相关的土地利用政策，将规范高尔夫球场建设的征地行为。草种和植被本地化的措施和标准，将引导球场利用和改良当地草种。规范使用有机肥和天然防虫害方法，避免球场在养护过程中的环境危害。政府作为市场经济秩序的监控者，通过相应的法律、法规、制度规范为企业提供一种稳定的预期。高尔夫是高价值、奢侈性消费品。明确的消费政策一是净化消费环境，废止各种抑制性政策，鼓励健康消费稳定成长；二是使高尔夫消费始终与中国经济水平相适应，与资源环境可持续发展相协调，引导人们实现可持续消费。市场经济要求政府从微观的直接管理层面退出，转向间接的宏观调控，主动地把一部分的经济管理权交给行业协会来行使。政府的政策和制度可以授权或委托的形式交给行业协会管理，给协会的自主和灵活性留下足够创造空间。制度规范为高尔夫企业提供公平竞争的市场环境，制度的完善和创新将为我国高尔夫产业的长期、稳定发展提供持久的动力源泉。 　　作者简介：吴克祥，深圳华侨城暨南大学深圳旅游学院副教授